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陜西省榆林市榆陽區以農村集體產權制度改革為先導，統籌推進農業農村發展的典型經驗被農業農村部在全國推廣。省內外有關專家學者和媒體稱其為“榆陽模式”。這一模式有什么特點?其創新意義有哪些亮點?本文用產權理論進行探討分析，并對鄉村振興戰略的制度基礎予以闡述。 一、突破與擴展 榆林市榆陽區位于陜西省北部，是傳統的農業大區，也是正在崛起的新興能源強區。前些年，隨著陜北能源重化工基地的突飛猛進，城鄉差別也逐步擴大。給榆陽區均衡性的可持續發展帶來了一些新情況和新問題。農村資源資產沉睡、產業結構單一，集體經濟空殼、青壯年勞動力進城務工、耕地細碎分散且撂荒嚴重等等。榆陽區的決策者們敏銳地認識到在諸多矛盾交織的情況下，必須尋找解決主要矛盾的突破口。 2013年9月榆陽區的決策者們在沒有上級明確的政策條文指導和任何現成經驗可借鑒的情況下，決定在榆陽區古塔鎮趙家峁村先行農村集體產權制度改革。在充分尊重農民群眾意愿的基礎上，經過幾上幾下的熱烈討論甚至爭論后形成了統一意見。采取“確權確股不確地”的方式，促進土地合理有序流轉。為發展規模化、產業化的現代農業打好制度基礎。所謂“確權”就是明確土地所有權屬于村民小組全體農民集體所有;所謂“確股”就是把土地為主的資產轉化為股權，并把這些股權量化到人;所謂“不確地”就是把土地為主的資產轉化為股份后，每家每戶不再經營某一塊指定的土地，由村股份經濟合作社集中進行流轉經營。這樣，既保障了農民利益，又大大解放了農村生產力。將農民又一次從小農經濟中解放了出來，走上了一條發展新型集體經濟的嶄新道路。 受趙家峁農村集體產權制度改革成功經驗的啟發，榆陽區決策者們把全區的農村集體產權制度改革作為“三農”工作的重中之重來研究部署。根據全區不同的地理條件和資源稟賦，在完成“清產核資、界定成員、設置股權、制定章程、成立合作社、發放股權證”的六步走規定動作之后，南部丘陵溝壑區重點推行以土地為主的股份合作制。引導農戶把土地經營權流轉到集體股份合作社，發展特色種植、養殖業和鄉村旅游業，讓瀕臨撂荒的土地和其他閑置資產煥發生機;在北部風沙草灘區采取“一戶一田”的形式，整合農村細碎耕地，實現了適度規模經營的新突破。通過引進和培育一批農業產業化龍頭企業，建成了一批規模化、集約化的現代農場和田園綜合體;在城中村、城郊村等集體經濟有一定積累的村，開展經營性資產股份合作制，將成熟的商業資產組建股份公司，股權量化到人，規范經營集體資產，合理分配集體收益。實現了土地征收后集體經濟產業轉型和高質量發展。 截至目前，全區313個行政村中有301個整村完成集體產權制度改革，注冊成立鄉鎮股份合作社聯合總社11個，村(組)集體股份經濟組織404個，界定成員35萬人，頒發股權證11萬本。榆陽區建立了區鄉村三級產權流轉交易信息服務平臺。區財政向農商行注入1000萬元產權抵押貸款風險補償金，撬動銀行信貸1億元。開展農村承包土地經營權抵押、擔保貸款業務，讓股權可交易可融資。目前，已發放貸款270萬元。2019年，262個村集體經濟組織有集體產業，其中185個收益達2.5億元;138個實現分紅1.6億元，涉及127117人;80個貧困村中有45個實現分紅242萬元，帶動貧困人口3508人脫貧;全區量化資源性資產627.4萬畝，經營性資產29.5億元，資金2517萬元。通過改革，盤活了農村資源資產資金，極大激發了廣大農民的生產積極性，廣闊鄉村成為了創業創新的新天地。 綜觀榆陽區農村集體產權制度改革的“三條路徑”，他們從區情出發，充分尊重農民意愿，全域推進。真正實現了“歸屬清晰、權能完善、流轉順暢、保護嚴格”的現代農村產權關系，為鄉村振興戰略的實施打下了良好的制度基礎。 二、理論與經驗 用現代產權理論來分析探討農村集體產權制度改革的“榆陽模式”，“歸屬清晰、權能完善”是前提;“流轉順暢、保護嚴格”是目的。 “歸屬清晰、權能完善”就是把與農村集體資產相關聯的各種權能，包括所有權、占有權、使用權、處置權、收益權等等權利明晰化。哪些權利歸村集體或農村合作經濟組織，哪些權利歸農民個體。也就是說，這里的所有權不再是一個籠統的整體，而是成為分解后的有機結合體。在經濟活動實際運行過程中，使與財產相關聯的權利界定明確化，具有可操作性。產權所包含的任何一項權利都可以獨立出來，不同組的權利也可以進行重新組合。我國《憲法》和《土地管理法》包括今年5月28日頒布的《民法典》都明確規定，農村土地屬于本村農民集體所有。這里包含著村集體每一位成員共同享有所有權及其派生的其他權利。主要體現為收益分配權和共同終極處置權，這種權利是國家法律所賦予的，任何人和組織都不能剝奪。而當集體成員依法取得占有權(承包權)時，在有效期限內則享有了使用權(經營權)、收益權和部分處置權。集體成員也可以將占有權或占有權派生的某項權利轉讓，在轉讓中收益。還可以與他人聯合經營，共同收益。第三人所獲得的某項權利在有效期內同樣可以依法有償轉讓。這實際上是一種產權經營。產權經營就是產權主體依法對其擁有的資產某項權利或權利組合按照市場規則進行有償出讓或轉讓。具體的說，產權經營就是通過商議，招標、拍賣等形式實現市場機制對農村集體資產的合理配置。這里需要強調的是，在集體資產的配置流轉過程中，必須保障農民個體的所有權派生的收益權(按股分紅)和使用權(經營權)收益的雙重收益權利。這樣才能保障農民群眾的利益不被損害和侵蝕。在這個基礎上才能達到“流轉順暢、保護嚴格”的目的。 “榆陽模式”的可圈可點之處就在于榆陽區各級黨委政府在農村集體產權制度改革過程中既堅持了集體產權制度改革的一般性原則和規定動作不走樣，又根據不同區域的不同資源稟賦采取了不同改革形式的多樣性，這就是典型的把不折不扣貫徹中央精神和一切從實際出發有機結合的優秀范例。 三、綱舉 與 目張 黨的十九大報告首次提出“鄉村振興戰略”，2018年中央一號文件公布全面部署實施鄉村振興戰略。然而實施鄉村振興戰略，各地情況千差萬別，需要開展的工作和推進的項目包羅萬象。鄉村社會治理、農村人居環境治理、特色小鎮、田園綜合體、鄉村旅游、規模化種植養殖業等等。今年又是脫貧攻堅年，如何做到決戰決勝脫貧攻堅實現精準脫貧與鄉村振興充分銜接?筆者認為：脫貧攻堅與鄉村振興戰略的實施首先要打好農村集體產權制度改革這個制度基礎。鄉村振興戰略在具體實施過程中必然會帶來農村以土地為主的資產規模化流轉剛性需求。要將農村以土地為主的資產流轉機制盤活，必須牢牢抓住農村集體產權制度改革這個“牛鼻子”。只有抓住這個綱，才能張鄉村振興戰略各項任務這個目。 從“榆陽模式”的創新實踐看，當進入新世紀后，伴隨城鎮化、工業化進程的加快，農業農村現代化的“瓶頸”愈發突出，各類矛盾的交織也愈發密集。榆陽區的決策者們首先從2013年就著手進行了農村集體產權制度改革，隨著改革的不斷深入和擴展，大大解放了農村生產力，激發了農民群眾創業創新的積極性，推動了榆陽區“三農”工作的全面進步，使榆陽區農業生產總值從2012年的35.96億元躍升到2019年的71.4億元，年均增長10.29%，2019年農業總產值是2012年2倍。 改革是社會進步的強勁動力。2013年榆陽區被科技部確定為國家農業科技園區;2016年12月被國家發改委等七部委確定為全國農村產業融合發展試點示范縣區;2017年6月被國家農業部、中央農辦確定為全國農村集體產權制度改革試點示范縣區;2019年1月被農業部確定為全國主要農作物全程機械化示范區;2019年2月被國家發改委等七部委確定為國家農村產業融合發展示范園區;2019年6月被農業農村部、財政部列入國家現代農業產業園;2019年12月被中央農辦、農業農村部、中組部、中宣部、民政部、司法部確定為全國鄉村治理體系建設試點示范縣區;2019年12月被農業農村部確定為全國農村創新創業典型縣區。 這一個個國字號金色招牌的背后是榆陽區決策者們和廣大干部群眾通過深化農村集體產權制度改革，為脫貧攻堅和落實鄉村振興戰略勇于擔當、大膽探索、久久為功的辛勤付出而結出的豐碩成果。通過農村集體產權制度改革的“三條路徑”，衍生出因村施策、因勢利導、百花齊放的改革實踐。以村股份經濟合作社為紐帶，在全區廣大村組普遍形成“連股連利連心”的發展機制，更重要的是通過農村集體產權制度改革使農村集體經濟組織和農戶都成為了合格的市場主體，能夠在市場經濟的大潮中順暢地與工商資本和現代科技嫁接，使一、二、三產業融合很快成為現實。對外引進陜果、中盟、三科等龍頭企業，本土的農墾總公司、大地種業、明杰農業等企業均成了整體推進現代農業轉型升級、高質量發展的重要力量。 綜上所述，“榆陽模式”就是通過農村集體產權制度改革，適時調整了與發展現代農業生產力不相適應的生產關系，保護了農民群眾的根本利益，彌補了侵蝕農民利益的機制體制漏洞，發展壯大了新型集體經濟。從而極大地調動了農民群眾脫貧致富、鄉村振興的積極性和主動性。這就為脫貧致富及鄉村振興戰略的實施奠定了堅實的制度基礎。
(作者系延安大學經濟管理學院兼職教授 王延生) |
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